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Statut des résidents du territoire appelé Palestine, (inclus dans l’Empire ottoman à partir de 1516) durant la période comprise entre le début de l’occupation anglaise le 9 décembre 1917 et la mise en application de l’Ordonnance sur la citoyenneté palestinienne le 1er août 1925, en matière de droit international.
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Sous la domination turque, conformément à la Loi sur la nationalité ottomane du 19 janvier 1869, les habitants de la Palestine étaient citoyens ottomans.

La Création de nouveaux Etats arabes

À l’époque, légalement parlant, il n’existait ni Palestine, ni nationalité palestinienne, ni Palestinien, pas plus qu’existait Israël, nationalité israélienne ou Israéliens.

Les années de transition par lesquelles sont passés les habitants de cette région une fois que ce territoire ne se trouvait plus sous domination turque est fascinant.

La proposition faite suite à la déclaration Balfour laissait un large territoire à la population arabe :

Zionist_proposalEt, une fois détaché de l’Empire ottoman, le territoire de la Palestine se distingua des pays voisins.

En fait, cette séparation s’opéra tout d’abord entre la Palestine et les « États » arabes nouvellement créés : la Transjordanie (ainsi appelée à l’époque), l’Égypte, la Syrie et le Liban.

Peu de temps après, les frontières de la Palestine étaient reconnues comme permanentes à travers les accords bilatéraux passés avec les pays voisins.

Fidèle à la législation internationale établie en 1923 par le traité de Lausanne qui mettait fin à la souveraineté nominale et officielle des Ottomans sur le Moyen-Orient arabe, chacun des quatre pays mettait en place une législation intérieure accordant une nationalité distincte à sa population. Les nationalités de ces pays sont depuis lors bien établies.

La frontière est de la Palestine avec la Transjordanie était d’une importance particulière.

Le mandat sur la Palestine incluait le territoire de la Transjordanie dans « la Palestine ».

palestine mandataire

L’article 25 du mandat accordait aux Britanniques le pouvoir, « avec l’accord du Conseil de la Société des Nations, de différer ou de refuser l’application de telles clauses que […] peut considérer inapplicable aux conditions locales existantes ». Par la suite, le 16 septembre 1922, le Conseil de la Société des Nations vota une résolution agréant la proposition de la part de la Grande-Bretagne d’exclure la Transjordanie de l’ensemble du territoire de la Palestine.

En fin de compte, la frontière entre la Palestine et la Transjordanie fut déterminée suivant la proposition britannique.

Cette résolution ne faisait que confirmer l’état de fait antérieur, la Transjordanie ayant déjà été exclue du territoire palestinien par l’article 86 de l’Ordonnance sur la Palestine de 1922 (faisant office de constitution) qui indiquait : « Cette ordonnance ne s’applique pas aux parties du territoire de la Palestine se trouvant à l’est du Jourdain et de la mer Morte ».

Le 20 février 1928, la Grande-Bretagne conclut un accord avec l’émir de Transjordanie par lequel la Grande-Bretagne reconnaissait l’existence du gouvernement autonome de Transjordanie tout en maintenant le territoire sous contrôle britannique par un mandat.

(La Grande-Bretagne continua de considérer la Transjordanie comme faisant partie de la Palestine dans le domaine des relations internationales – conformément à l’article 24 du mandat, la Grande-Bretagne incluait la Transjordanie dans ses rapports annuels à la Société des Nations sur son administration de la Palestine.)

Cela confirmait l’existence de la frontière entre la Palestine et la Transjordanie qui avait été définie de manière unilatérale.

Le 22 mars 1946, après avoir conclu une alliance avec la Grande-Bretagne (par un traité entrant en vigueur le 17 juin 1946), la Transjordanie déclara son indépendance.

La partie la plus longue de la frontière palestinienne était fixée.

La Transjordanie institua pour ses habitants une nationalité distincte de celle de la Palestine. Tout d’abord, par la résolution susdite du 16 septembre 1922, il fut décidé que l’article 7 du mandat sur la Palestine (concernant la nationalité palestinienne) ne s’appliquerait pas à la Transjordanie. De plus, les habitants de Transjordanie se trouvaient expressément exclus de la nationalité Palestinienne par l’article 21 de l’Ordonnance sur la citoyenneté palestinienne de 1925 :

« Aux fins de la présente ordonnance : (1) Le terme « la Palestine » comprend les territoires sur lesquels s’applique le mandat sur la Palestine, à l’exception des parties de territoire inclues dans la Palestine à l’est du Jourdain et de la mer Morte telles qu’elles ont été définies dans l’Ordonnance du haut-commissaire datant du 1er septembre 1922 ».

Enfin, la Transjordanie promulgua sa loi sur la nationalité le 1er mai 1928.

L’article 1 de cette loi conférait la nationalité transjordanienne à tout sujet (citoyen) ottoman résidant en Transjordanie, de manière rétroactive, à partir du 6 août 1924 – date de l’entrée en vigueur du traité de Lausanne. La nationalité transjordanienne formait une nationalité distincte de celle de la Palestine, non seulement d’un point de vue législatif mais également en pratique, et cela, durant toute la duré du mandat. Pour pouvoir entrer en Palestine, par exemple, les transjordaniens devaient obtenir une permission officielle, avec plus de facilité, il est vrai, que d’autres étrangers (ils n’étaient pas tenus de posséder des passeports pour entrer et travailler en Palestine).

La relation particulière entre les nationalités de la Palestine et de la Transjordanie est perceptible dans un procès tenu devant la Cour suprême de la Palestine (servant de Haute Cour de justice) le 14 décembre 1945. Lors du procès de Jawdat Badawi Sha’ban contre le commissaire à la migration et aux statistiques, M. Sha’ban, un citoyen palestinien qui avait obtenu la nationalité transjordanienne par naturalisation, soutint que « la Transjordanie est un territoire et non un État […] [et] n’est pas, quoi qu’il en soit, un État étranger [vis-à-vis de la Palestine] ». Repoussant les arguments de la défense, dans un arrêt résumant le statut de la Palestine vis-à-vis de la Transjordanie en général et résumant la question des nationalités en particulier, la cour affirma la chose suivante :

« Aujourd’hui, la Transjordanie a un gouvernement complètement indépendant de celui de la Palestine – les lois de la Palestine ne sont pas applicables en Transjordanie et leurs lois ne sont pas applicables ici. De plus, bien que le haut-commissaire de la Palestine soit également haut-commissaire de la Transjordanie, le gouvernement de la Transjordanie, sous la direction d’un émir, est complètement indépendant et, sauf dans certains cas particuliers, le haut-commissaire ne peut intervenir dans les affaires du gouvernement de la Transjordanie [… ] la Transjordanie répond au sens d’‘État’ tel que le terme est utilisé dans l’article 15 [de l’Ordonnance sur la citoyenneté palestinienne de 1925] […] La nationalité transjordanienne est reconnue et nous savons que, comme dans le cas présent, la Transjordanie peut accorder la naturalisation, c’est-à-dire accorder à un non résident ou à un étranger la nationalité transjordanienne qui est une nationalité indépendante et distincte de la citoyenneté palestinienne […] Les Palestiniens et les Transjordaniens sont étrangers et la Transjordanie doit donc être vue comme un État étranger par rapport à la Palestine ». (Je souligne.)

En ce qui concerne la frontière nord de la Palestine, la Grande-Bretagne et la France (les occupants devenus par la suite les puissances mandataires sur la Syrie et le Liban respectivement) signèrent un accord définissant les aspects clés de la frontière entre la Palestine, la Syrie et le Liban (le 23 décembre 1920 à Paris)21.

Le 16 décembre 1923, à Jérusalem, le haut-commissaire britannique pour la Palestine et le haut-commissaire français pour la Syrie et le Liban parvenaient à une entente complémentaire sur des questions frontalières.

Le 2 février 1926, cette entente était remplacée par l’Entente de bon voisinage pour régler certaines questions administratives en rapport avec la frontière entre la Palestine et la Syrie [et le Liban].

Le 30 août 1924, la Syrie aussi bien que le Liban réglementaient leurs propres nationalités.

Promulguées par le haut-commissaire français, les deux législations sur la nationalité étaient formulées par deux arrêtés distincts : l’Arrêté concernant les sujets turcs établis en Syrie et l’Arrêté concernant les sujets turcs installés dans l’État du grand Liban. Les législations sur la nationalité de la Syrie et du Liban furent ensuite confirmées par deux « ordonnances » détaillées parues le 19 janvier 1925.

En Palestine, les citoyens syriens et libanais étaient traités comme des étrangers.

La frontière sud-ouest de la Palestine avec l’Égypte date de la fin du 19ème siècle.

L’Empire ottoman reconnaissant l’autonomie égyptienne, cette frontière était au départ définie de facto. Elle fut par la suite officiellement définie à travers deux accords frontaliers passés en 1906 entre l’Égypte et l’Empire ottoman.

Le premier accord, sous la forme d’un Échange de note entre la Grande-Bretagne [qui avait le contrôle de l’Égypte depuis 1882] et la Turquie à propos du maintien du statu quo dans la péninsule du Sinaï fut signé le 14 mai à Constantinople.

Le second, plus détaillé, était l’Accord passé entre l’Égypte et la Turquie dans la détermination d’une frontière administrative entre le vilayet [la province] de Hejaz et le gouvernorat [le district] de Jérusalem et de la péninsule du Sinaï, signé le 1er octobre à Rafah. La séparation entre l’Égypte et la Turquie (la Palestine, pour notre discussion) du 5 novembre 1914 fut finalement reconnue par le traité de Lausanne en 1923.

Avec un décret-loi datant du 26 mai 1926, l’Égypte réglementait sa propre nationalité.

Ce décret stipulait de manière rétroactive que la nationalité égyptienne avait été établie en novembre 1914 lorsque l’Égypte était devenu un protectorat anglais. Le 19 février 1929, un décret-loi détaillé concernant la nationalité égyptienne était promulgué, confirmant, dans son article 1, que les ressortissants ottomans qui, le 5 novembre 1914, étaient établis en Égypte, étaient devenus citoyens égyptiens.

En résumé, les nationalités des pays voisins de la Palestine étaient clairement distinctes de celle de la Palestine, peu de temps après la chute de l’Empire ottoman.

Les citoyens palestiniens étaient traités comme des étrangers dans ces pays, et les citoyens de ces pays étaient eux-mêmes tenus pour étrangers en Palestine. En pratique, tout comme en matière de législation, cette situation devait se poursuivre tout au long de la période mandataire.

Du point de vue du droit international, grosso modo, la nationalité palestinienne passa par trois étapes durant la période de transition comprise entre 1917 et 1925.
  • La première étape débuta avec l’occupation britannique le 9 décembre 1917 et se poursuivit jusqu’à l’adoption du mandat sur la Palestine le 24 juillet 1922.
  • La deuxième étape s’étendit du début du mandat à la ratification du traité de Lausanne le 6 août 1924.
  • La dernière étape, plus courte mais d’une portée plus grande, prit fin au moment de la mise en application de l’Ordonnance sur la citoyenneté palestinienne le 1er août 1925.

D’un point de vue légal, l’occupation britannique ne changea pas le statut de la Palestine qui demeura un territoire turc occupé.

Au même moment, les Alliés se réunissaient à San Remo en Italie, pour se mettre d’accord avec les Turcs quant à l’avenir de la Palestine (comprenant alors la Transjordanie), de l’Irak et de la Syrie (comprenant alors le Liban).

Le 25 avril 1920, il fut décidé que les territoires arabophones ottomans ne seraient pas rendus à la Turquie mais que la Syrie serait placé sous mandat français et que l’Irak et la Palestine seraient placés sous mandat britannique.

Le 1er juillet 1920, peu de temps après la conférence de San Remo, les Britanniques déclarèrent la mise en place unilatérale de leur mandat sur la Palestine. Au même moment, les Britanniques établirent en Palestine une administration civile pour remplacer le gouvernement militaire qui contrôlait le pays depuis décembre 1917.

Le mandat étant déclaré de manière unilatérale et n’ayant aucune conséquence en matière de droit international, en théorie, la Palestine garda son titre de territoire ottoman, reconnu comme tel par la Grande-Bretagne elle-même.

En mai 1922, peu de temps avant l’adoption du mandat, Norman Bentwich, alors secrétaire juridique du gouvernement de la Palestine sous contrôle britannique écrivait :

« Nous attendons que le Conseil de la Société des Nations donne enfin son accord pour appliquer les principes énoncés dans le mandat. C’est uniquement lorsque ces dispositions auront été prises que les pouvoirs souverains de la puissance mandataire pourront entrer en vigueur et que la ‘damnosa hereditas’ de l’Empire ottoman […] pourra enfin être écartée. […] La puissance mandataire […] sera chargée de contrôler les relations extérieures de l’État mandataire et aura le droit d’offrir une protection diplomatique et consulaire aux citoyens palestiniens se trouvant en dehors de ses frontières. La Palestine sera dotée d’un gouvernement distinct et constituera une unité nationale distincte ayant sa propre citoyenneté ».

Citoyens ottomans sur la base de la législation internationale sur la succession des États, les Palestiniens l’étaient également conformément à la Loi sur la nationalité ottomane de 1869. La validité suivie de la loi de 1869 était à la base de l’application des lois ottomanes en Palestine en général. Ainsi, mis à part les lois militaires exécutées par les tribunaux militaires, « toute affaire civile en rapport avec la loi ottomane » était prise en charge par les tribunaux civils.

Les individus établis en Palestine étaient considérés citoyens ottomans par l’Ordonnance sur la citoyenneté palestinienne de 1925 qui, à ce moment-là, leur conférerait automatiquement la nationalité Palestinienne.

En pratique, cependant, la nationalité ottomane n’était déjà plus en vigueur.

La Palestine de l’époque était trilingue :

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Billet de banque trilingue (anglais, arabe et hébreu) de la Palestine mandataire.

Bien que le drapeau anglais fut en vigueur, le Yichouv juif créa son propre drapeau, visible encore aujourd’hui dans l’édition de 1925 du Larousse.

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La population arabe essentiellement immigrée, n’avait pas de drapeau particulier à cette époque. Ils étaient citoyens ottomans…

Ce n’est que dans les années 30 que les arabes de Palestine fédérés sous la bannière nazie créèrent leur premier drapeau :

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Drapeaux des sections de Jeunesses Hitlériennes de Palestine saisis au consulat allemand pendant la Seconde Guerre Mondiale. La mention Palästine est parfaitement visible sur les deux.

L’émigration arabe en Palestine

Les arabes de Palestine étaient peu nombreux à l’époque ottomane, les ottomans avaient provoqué un exode de la population arabe, qui déclina de 35 000 personnes entre 1915 et 1919.

Lors des combats contre les Britanniques, les Ottomans expulsèrent 80 000 Arabes de Gaza.

L’accroissement de la population de Palestine après 1880 est considéré comme étant dû à l’accroissement naturel de la population ainsi qu’à la simple installation de populations arabes du Moyen-Orient attirées par les « opportunités » offertes par l’immigration juive (d’autant qu’aucune frontière n’existait entre les deux rives du Jourdain)

En effet l’augmentation de près d’un million d’individus en l’espace d’un siècle, a été nourrie par des vagues d’immigration en provenance du centre de la Palestine et d’autres provinces de l’Empire ottoman, la Syrie, l’Irak, l’Égypte, le Liban d’aujourd’hui.

En 1913, la commission royale britannique déclara que la région est sous-peuplée et est restée économiquement stagnante jusqu’à l’arrivée des premiers pionniers sionistes en 1880, qui sont venus pour reconstruire la terre juive.

À partir du XIXe siècle, de nombreuses tribus bédouines migrèrent progressivement depuis les régions désertiques vers celles de la Palestine et de la Transjordanie.

Au début du siècle, les dirigeants arabes témoignèrent de leur sympathie avec le mouvement sioniste, perçu comme capable d’apporter la prospérité.

Selon les estimations d’Itzhak Galnoor, approximativement 100 000 Arabes immigrèrent en Palestine mandataire entre 1922 et 1948.

Les Britanniques instaurèrent des quotas à l’immigration juive, tout en tolérant l’immigration arabe depuis la Syrie et depuis l’Égypte (ne contrôlant pas les frontières du mandat).

Pour en revenir à la nationalité : la validité de la nationalité ottomane en Palestine peut être comparée avec la validité de la nationalité ottomane dans les pays voisins.

passeport

L’Égypte en est le meilleur exemple, compte tenu de la période relativement longue durant laquelle ce territoire ottoman se trouva sous protectorat britannique depuis le début des années 1880. Bien que la loi de 1869 fusse officiellement en vigueur, les habitants étaient de facto considérés comme égyptiens jusqu’en novembre 1914 (lorsque la Grande-Bretagne déclara la guerre à la Turquie). À cet effet, l’article 2 du décret-loi de 1926 sur la nationalité égyptienne définissait les citoyens ottomans établis en Égypte au 5 novembre 1914 comme citoyens égyptiens

. Suivant l’occupation française de la Syrie et du Liban en 1918 et jusqu’à la mise en application de deux législations sur la nationalité, l’une en Syrie, l’autre au Liban, en 1925, la situation dans ces deux pays fut sensiblement la même. En Irak également, les habitants avaient la nationalité ottomane depuis l’occupation britannique en 1918 et cela, jusqu’au 9 octobre 1924, date à laquelle la Loi sur la nationalité irakienne (article 1) octroya la citoyenneté irakienne aux sujets ottomans résidant dans ce pays mandataire.

La validité de la nationalité ottomane à cette période s’explique par le fait qu’en droit international, l’occupation ou la conquête ne donne aucun titre à l’occupant sur le pays qu’il occupe.

Ce principe fait écho au droit international humanitaire : les articles 43 des Conventions concernant les lois et coutumes de la guerre sur terre adoptées à la Haye en 1899 puis en 1907obligent l’occupant à respecter « les lois en vigueur dans le pays ».

Telle était également la politique britannique vis-à-vis des colonies.

Ainsi que le faisait remarquer Francis Piggott (Chief Justice de Hong-Kong, alors sous contrôle britannique) en 1907 : en droit coutumier, la règle veut que « les lois d’une colonie conquise ou cédée restent en vigueur jusqu’à ce qu’elles soient modifiées ».

En matière de nationalité, en particulier, l’Empire britannique revendiquait la souveraineté sur certains territoires dans lesquels le code civil français (et ses lois sur la nationalité) était en vigueur. Tel était le cas, par exemple, du Québec et de Maurice : là où le code civil français indiquait « France » et « français », ces termes étaient entendus (mutatis mutandis) dans le sens de « Québec » et « québécois » ou « Maurice » et « mauricien » selon le cas. On pourrait conclure, par analogie, que là où la loi de 1890 faisait mention de l’« Empire ottoman » et de « sujet ottoman », ces termes pouvaient être entendus et remplacés par « la Palestine » et « citoyen palestinien » respectivement.

Bien que, d’après la législation internationale, les habitants de la Palestine demeurassent citoyens ottomans, en pratique, ces habitants commencèrent à être considérés comme des Palestiniens.

En tant qu’occupant, la Grande-Bretagne était responsable des relations internationales de la Palestine et était tenue de protéger ses habitants à l’étranger. La Grande-Bretagne se retrouva ainsi obligée de prendre certaines mesures pour réglementer la nationalité des habitants. Pour ce faire, le gouvernement de la Palestine institué par les britanniques pour administrer le pays délivra aux résidents ottomans de la Palestine des certificats de nationalité provisoires ; il accorda des passeports Palestiniens et des laissez-passer, étendit la protection diplomatique aux habitants résidant et voyageant à l’étranger, et marqua très clairement la différence entre citoyens et étrangers pour ce qui était de l’entrée dans le pays, des droits politiques et des droits de résidence. Les termes « Palestinien » et « citoyen palestinien » étaient couramment utilisés.

Appuyant la séparation territoriale entre la Palestine et la Turquie, le gouvernement de la Palestine délivra des certificats provisoires de nationalité palestinienne. Préliminaires d’une nationalité palestinienne, ces certificats étaient « reconnus par les pays étrangers et permettaient aux détenteurs [de ces certificats] de recevoir la protection et l’assistance d’un officier consulaire britannique ».

Pour obtenir un certificat de nationalité palestinienne, le candidat devait remplir trois conditions :

  • (1) que le candidat ou son père soit né en Palestine (comme le voulaient les britanniques, les femmes devaient suivre leur père ou leur mari) ;
  • (2) qu’il ait fait part de son intention de choisir la nationalité palestinienne dès l’adoption de la loi sur la nationalité palestinienne ;
  • (3) qu’il ait intention de s’établir définitivement en Palestine.

Depuis le début de l’occupation, les habitants pouvaient quitter la Palestine grâce à des laissez-passer délivrés par les autorités militaires britanniques, apparemment sans qu’il existe de réglementation légale détaillée dans ce domaine.

Une proclamation publiée par les forces militaires en Palestine le 30 mars 1918 prescrivait, dans son article 10, que « personne ne doit tenter d’entrer ou de quitter le territoire ennemi occupé sans se soumettre à la réglementation sur les passeports qui est en vigueur pour le moment ». Cette réglementation sur les passeports était constituée, semblait-il, de la Réglementation ottomane relative aux bureaux des passeports dans l’Empire du 17 juillet 186952, de la Loi sur les passeports ottomans du 9 juin 1911, ainsi que de la proclamation elle-même. Pendant l’hiver 1918-1919, W.D. McCrackan signalait que « personne n’avait le droit de traverser le Jourdain à l’est sans être muni d’un laissez-passer militaire ».

Peu de temps après le remplacement de l’ordre militaire par une administration civile, en août 1920, un système préliminaire de passeports palestinien et de laissez-passer était mis en place avec la Réglementation sur les passeports palestiniens.

Tandis que les citoyens ottomans résidant en Palestine se voyaient accorder des passeports, les étrangers dont les pays n’étaient pas représentés en Palestine et qui ne pouvaient obtenir aucune autre forme de papiers de transport recevaient un laissez-passer d’urgence.

La délivrance de passeports et de laissez-passer était motivée par des raisons sécuritaires – en plus d’un passeport ou d’un laissez-passer, les Palestiniens comme les étrangers devaient demander un permis pour sortir de Palestine. Ce permis – qui n’était pas toujours accordé – pouvait être obtenu au Service de l’immigration et des déplacements ou bien au bureau de police du district de résidence de la personne. Le laissez-passer n’était valable que pour le voyage pour lequel il avait été obtenu.

Afin d’être applicable à tous les résidents du pays (ressortissants, immigrés, apatrides, réfugiés), la Réglementation sur les passeports employait le terme « habitant de la Palestine » plutôt que « citoyen palestinien ». L’article 2 de cette réglementation, par exemple, indiquait que « dans l’attente de la promulgation d’une loi sur la nationalité pour les habitants de la Palestine, un habitant de la Palestine qui n’est pas un sujet étranger peut obtenir un laissez-passer à la place d’un passeport ».

À l’étranger, les passeports palestiniens et les laissez-passer servaient à demander la protection diplomatique des consuls britanniques.

Un procès tenu le 14 décembre 1927 devant le tribunal mixte anglo-turc établi conformément aux exigences du traité de Lausanne offre un exemple de cette pratique courante à l’époque. D’après le compte-rendu du procès, « le requérant présenta [entre autres] un laissez-passer datant du 16 mars 1920, délivré par les autorités militaires britanniques d’occupation en Égypte, décrivant le requérant comme ‘sujet palestinien, protégé britannique’ ». Les autres États considéraient donc les habitants de la Palestine à la fois comme des citoyens (des sujets) palestiniens et comme des protégés britanniques.

Encore une fois, en délivrant des passeports et en offrant leur protection internationale aux habitants, l’Empire britannique traitait la Palestine comme d’autres territoires soumis à l’autorité impériale (tels les protectorats, les colonies et les territoires mandataires).

C’est cette pratique qui eut cours en Palestine, avec certains changements, jusqu’à la fin du mandat en mai 1948.

Les archives nationales israéliennes permettent d’effectuer des recherches sur les noms des quelque 206 000 Juifs qui vivaient dans le pays avant la création de l’État d’Israël.

Les archives couvrent la période entre 1937 et 1947 et sont constituées de 67 000 demandes de nationalité de l’époque de la Palestine mandataire, dont celle de Shimon Peres :

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De même, parmi les parrains des candidats à la citoyenneté, on trouve les noms de futurs Israéliens célèbres, comme Golda Meir, qui deviendra Première ministre, Shlomo Hillel, ministre du cabinet, l’actrice Hana Rubina et l’auteur Yehuda Burla.
Dossier réalisé à partir de plusieurs sources

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